在建立龙岗区“大综管”新格局视频会议上的讲话（摘要）
龙岗区委书记 余伟良
2007年8月15日
建立“大综管”新格局，是龙岗区委区政府为落实市委市政府关于开展“基层基础年”和“城市管理年”的部署要求，紧紧围绕区委“综改综治保稳定，化解矛盾促和谐”这一工作主线，针对我区城市和社会管理方面存在的突出问题，进一步加强和谐平安龙岗建设，夯实基层基础，推进固本强基，提高基层执政能力而提出的一项重大决策和重大改革。“大综管”不但包括维稳综治，还包括城市和社会管理的方方面面，是一个综合治理、综合管理、综合服务三位一体的工作新体系。这一新格局，以设立各级“大综管”工作中心为平台，以推进数字化城管为支撑，以建立网格化的责任机制为基础，通过整合条块管理力量，形成“指挥是一个系统、防范是一张网络，打击是一个拳头，执法是一个整体，服务是一个平台，管理是一个机制，应急是一支力量”的“七个一”工作新格局，努力实现城市和社会管理的常态化、规范化、精细化，全区“平安指数”、“幸福指数”位居全市前列，刑事、治安案件逐年稳步下降，八类暴力案件占刑事案件比重控制在18％以下，确保不发生有重要影响的群体性事件和重大安全事故，群众对社会治安满意度和安全感明显提高的目标。
一、为什么要建立“大综管”新格局
首先，建立“大综管”新格局是维护社会和谐稳定的迫切需要。为什么这么说呢？就社会稳定来说，我们对形势判断可用“平稳可控”四个字来概括。这个判断应该是正确的，因为有许多数据可以支持这一判断。1－7月份，我区刑事发案下降13％，尤其是严重威胁人民群众生命财产安全感的八类严重暴力犯罪案件下降24％，“两抢”案件下降21％。但由于我们正处在经济和社会的转轨时期，产业结构不够合理，人口膨胀、结构比较特殊，社会矛盾、安全问题较为突出，维稳形势十分严峻。近年来，全区连续开展了“百日行动”和“百日治安大整治”等一系列声势浩大的统一行动，取得了显著成效。在现阶段，针对突出问题，通过开展统一行动的方式进行集中整治，仍然是解决问题的重要手段，是十分必要的。但是，如果把这种方式当成唯一手段，既无法从根本上解决问题，也会使我们特别是基层的干部精疲力尽，穷于应付，难以为继。对此，市委书记李鸿忠、市长许宗衡以及副市长李铭都反复强调要抓标本兼治、抓常态机制建设，推动城市和社会管理从运动式整治向常态长效管理转变。建立“大综管”新格局，是我们在城市和社会管理中特别是综改综治的实践中总结提出来的一种整体上的制度安排，重点在建立长效机制上下功夫，从根本上解决问题。
其次，建立“大综管”新格局是整合基层管理力量和资源的必然选择。近年来，随着经济社会的快速发展和城市化的深入推进，城市和社会管理面临的任务很重、压力很大。因此，每个部门都不断地要求增编加人。应该说，有这样的要求是可以理解的，都是为了工作需要，区里也在尽力争取市里能多给一点编制。单从某一部门来看，人手的缺口确实很大；但从全区整体上看，我们的人手并不少。全区现共有各级财政负担的协管力量共15支25000多人，主要包括公安巡防队员、社区治安员、出租屋管理员、计生协管员、交通协管员、城管协管员、人民调解员、民兵应急队员、国土协管员、劳动协管员、安全协管员等队伍。各支队伍在各自的工作范围内都非常卖力，但是没有整合起来，大家各管一块，各自为政，力量分散，形成不了合力。在不能增人增编增经费的情况下，既要达到市里相关部门对各种社会协管力量的配备标准，又要将基层管好管到位，唯一的出路就在于资源整合。建立“大综管”新格局，就是在无法改变现行体制的情况下，在保留条块管理部门一定管理力量的基础上，把各种机动的管理力量与管理资源充分整合起来，形成一支综合治理、综合管理、综合服务的队伍，这支队伍承担各项综合协管职能，其协管范围涵盖城市和社会管理的方方面面，互补互动，实现资源最优化组合和最大化利用。
再次，建立“大综管”新格局是基层管理实践的经验总结。可以说，建立“大综管”新格局，实践者和创造者都是基层干部，我们各个街道在城市和社会管理的长期实践中，已摸索出许多好的经验。前段时间，少雄、湘滨同志具体负责，区政法委牵头，组织建立“大综管”新格局课题调研，广泛听取方方面面的意见，形成一套比较完整的方案之后，先期在南湾、坪山、大鹏进行试点。从试点情况看，三个街道各有特色，都取得了明显成效。南湾街道下李朗社区在全区率先挂牌试点，目前该街道全部社区均成立了维稳综治工作中心，工作有序推进。坪山街道实行“六员捆绑”，着力在建立联动机制上下功夫，实现了资源优化组合，达到以少管多、以少管好的效果。大鹏街道建立三级管理模式，在居民小组建立社会综合事务管理办公室，将政府的管理服务延伸到居民小组一级，在管理模式上推行“三网合一”，管理内容实现“六进网络”，人员整合实行“多员捆绑”。上个星期我和陈少雄、王依军同志到大鹏街道和社区调研，觉得他们的做法非常好，成效非常显著。这些经验和做法都非常值得其他街道学习。实际上，长期以来，各街道和社区从实际出发，在城市和社会管理中大胆探索，都有各自的创新之举。平湖街道和南澳街道积极推进平安创建工作，布吉街道建立诉求中心，坂田街道实施数字化管理，横岗街道构建网络化管理格局并创造了人民调解“六约模式”，龙岗街道将民生热点问题分类融合到“百日大整治”之中逐项解决，龙城街道在清理整治中探索出了“岗贝模式”，坪地街道把出租屋业主管理责任与股份分红挂钩，坑梓街道将八大职能进行捆绑整合进社区及居民小组并纳入责任考核体系，葵涌街道实施院区式、社区工作站和物业式“三位一体”管理模式等，都受到了上级的好评，有的还在全市乃至全省进行了推广，可以说是八仙过海、各显神通。正因为全区上下的努力，才有今天平稳可控的局面。各街道和有关社区的探索和做法，为全区建立“大综管”新格局提供了宝贵的经验和很好的启示。我们建立“大综管”新格局，就是对基层经验和教训总结的结果，现在我们加以总结提升，上升到理论，再指导实践，这个实践者仍然是我们基层的干部群众。
二、“大综管”新格局新在哪里
“大综管”新格局不是对原有管理模式的修补，而是对城市和社会管理体制的重大改革。与以往相比，“大综管”新格局在管理体制机制上主要有以下六个方面的“新”特点：
一是新在管理组织架构由虚置向实设转变。当前，我区社会维稳综治组织架构主要是在区、街道和社区三级成立由各个部门主要领导挂名的委员会或领导小组，通过其下设维稳综治办公室开展日常工作，专职工作人员少，管理力量薄弱。在实际工作中，委员会每年召开若干次会议传达政策或研究部署阶段性工作，成员单位挂名的多，平时发挥作用有限，整个组织架构比较松散。建立“大综管”新格局后，全区设立区、街道、社区三级实体组织架构，区级成立“大综管”工作新格局领导小组及办公室，我是领导小组组长，张备同志是常务副组长，陈少雄、袁湘滨、曾稳高同志是副组长，袁湘滨同志还兼办公室主任。下设“六个中心”，成员由政法委、城管、公安、司法、信访、人口计生、劳动、出租屋等与城市和社会管理工作密切相关的部门组成，并且定期召开工作会议处理具体事务。原则上，工作指令要由办公室发出，各中心不要向街道发出指令。街道、社区分别成立“大综管”工作中心，由主要领导任主任。目前我们先搞三级架构，但有条件的街道可以搞到居民小组一级，搞成四级架构。如大鹏街道就成立了居民小组综合管理服务室，坑梓街道也把居民小组长队伍纳入街道年终责任考核体系，效果非常好。其他街道可以在这方面继续进行探索，条件成熟后逐步铺开，最终建立完善的四级组织架构。这样，各级综管工作不仅有了高规格的领导机构，而且有了日常工作机构平台，全区以各级“大综管”工作中心为依托，由各级党委政府领导，维稳综治部门牵头协调，各有关部门共同参与，使各级维稳综治机构在职能上实现了由政策层面的虚设化向协调具体工作的实体化转变。
二是新在管理模式由多网并存向多网合一转变。目前，我们在管理上存在许多张工作网格，包括城管、计生、出租屋、治安、安全、劳动、查违等。多头建网，彼此相互交叉重叠，不仅造成资源浪费严重，而且容易造成部门各自为政，工作职能交叉与缺位并存，有利的事情大家抢着管，无利的事情大家都不管，出了问题突击管。建立“大综管”新格局后，全区统一建立一张大网，划成13张街道中网，147张社区小网，居民小组（或小区）成为工作网格，大网包小网，一级套一级，将现有分属各个部门的工作网格全部整合到“大综管”这个网络中，建立起一张竖到底横到边的无缝链接的城市和社会管理网络，这样既理顺行政管理体制，又实现行政资源合理配置，将会大大提高工作效率。
三是新在管理力量由以条为主向以块为主转变。目前，各职能部门配备到基层的协管队伍，在管理上基本都是以条为主，街道、社区难以调动，管理资源利用不充分。建立“大综管”新格局后，我们按照重心下移、力量下沉的要求，打破以前各部门条条管理为主的工作管理格局，通过对巡防队员、出租屋管理员、计生协管员、城管协管员、社区治安员等15支2万多人维稳综治的队伍进行全面整合，形成基本力量和机动力量相互补充的社区维稳综治队伍，在街道和社区“大综管”工作中心的组织下，全面开展城市和社会管理各项工作。同时，安排区、街道、部门领导和干部包片挂点到各街道、各社区或居民小组，指导督促开展工作，共同承担管理责任，实行“同网同责”。这次我们搞“大综管”新格局与前段时间推行的街道综合执法改革并不冲突，不是要打散综合执法队。街道综合执法队还是保持现有的体系和运作模式，但每个综合执法队员都必须分工负责，责任捆绑到各社区“大综管”工作中心，需要时配合开展执法和管理工作。这样，通过全面整合各部门力量，着重强化属地管理职责，形成党政领导、条块结合、以块为主的新型工作体系，做到各支队伍“平时为掌，战时为拳”，实现管理力量资源利用最大化。
四是新在管理内容由单项并列向多项合一转变。当前，各街道、社区办公楼前都挂有十几张牌匾，对应上级部门成立了十几个管理工作机构。对应工作牌子，街道、社区工作人员也形成十几路人马，各管一摊，不仅机构臃肿、人数众多，而且造成力量分散，管不到位，效率低下。建立“大综管”新格局后，各街道、社区成立“大综管”工作中心，不是简单意义上的只管“维稳”、“综治”工作，而是以维稳综治工作为主线，对整个城市和社会进行综合管理、全面管理，将治安管理、流动人口和出租屋管理、矛盾排查调处、安全生产、查违、清无、计生、禁毒、城管、应急等社会管理方方面面职能全部有机统一在一起，实行“网格划分、多员捆绑、综合管理”，从而全面解决社会管理和城市管理所遇到的各种问题，达到管住、管好社会事务的目的。
五是新在管理机制由经验式的随机管理向规范化的闭环管理转变。过去，我们维稳综治管理工作信息的发现、采集、处理、评价、反馈等环节脱节，往往无章可循，随机性强，造成工作断链。建立“大综管”新格局后，全区统一制定联席会议、信息汇总分析、情况报告、交办督办、责任倒查，治安评估、考核激励等工作制度，各街道、社区统一实行以联调、联防、联勤、联治、联创、联管为主要内容的协调联动工作机制，在各组成部门职责不变的前提下，由“大综管”工作中心把各项工作统揽起来，建立统一受理、归口办理、中心督办、限期反馈的工作模式，实现规范运作。比如，社区居民小组内部出现问题，先由社区“大综管”工作中心统一受理，把矛盾和问题化解在社区内部。社区“大综管”工作中心处理不了的问题，上报到街道“大综管”工作中心直接处理，处置后反馈回社区。对属于各职能部门职责范围的问题，由社区报至街道“大综管”工作中心，再由街道“大综管”工作中心指派相应部门限期进行处置，处置后报工作中心再反馈回社区。这样，整个矛盾问题的处理就形成了闭环处置管理系统，做到了善始善终。对于重大问题特别是影响面大、街道处理不了的问题，要及时报区“大综管”办公室，统筹协调处理。
六是新在考核办法由单向考核向双向考核转变。目前，我们考核实行的是上级对下级的单向考核，下级对上级工作好坏没有发言权，考核缺乏互动性。建立“大综管”新格局后，除街道“大综管”工作中心和部门对社区工作进行考核评价外，社区也对街道“大综管”工作中心和部门进行考核，从而形成相互制约、相互监督的机制。
三、如何推进“大综管”新格局建设
（一）思想要统一。各街道、各部门、各社区要充分认识新形势下建立“大综管”的重要意义，在思想上和行动上坚决与区委保持一致，严格按照区委区政府的决策部署，把这项工作当作“一把手”工程来抓，区五套班子成员要深入包点街道，进行具体指导；各街道、各社区党政主要领导要亲自抓、负总责，分管领导要具体抓，负直接责任；各部门要摆正位置，主动配合，全力支持。
（二）方案要细化。这次出台的《实施意见》只是一个框架性的方案，许多关系还要进一步理顺，有关职责还要进一步明确，操作办法还有待进一步细化。建立“大综管”新格局是一项创新工作，许多工作我们没有现成经验可以借鉴，在实际推进过程中肯定会遇到不少新情况、新问题，这就要求我们必须扎扎实实地做好各项基础工作，稳妥推进。“大综管”推开后，各级各部门要根据《实施意见》的要求，深入到社区、居民小组搞好调查摸底，做到底数清、情况明，拿出切合本地、本部门实际的办法，不断修改和完善实施意见。
（三）进度要抓紧。区委区政府决定从现在开始，通过一个半月的时间，分四个阶段推进建立“大综管”新格局工作，力争9月底前全面完成。各街道、各部门、各社区必须注意处理好改革与各项日常工作的关系，防止顾此失彼、轻重失衡、影响大局。要严格按照《实施意见》规定的工作步骤科学安排，抢抓进度，能快则快，确保任务完成。
（四）宣传要跟上。广播、电视、报纸、网络等新闻媒体要集中宣传、报道“大综管”工作，营造良好的氛围；区委“大综管”领导小组办公室要办好简报工作，注重总结经验，及时宣传各街道、各部门先进做法和先进典型，指导、推动“大综管”工作；街道、社区和部门要结合实际，采取多种形式，加大宣传力度，使社会认同，基层理解，群众明白，各方支持。
（五）保障要落实。要按照“分级管理、分级负责、确保需要”的原则，建立“大综管”工作中心经费保障机制，认真落实各项保障措施，在人、财、物等方面对“大综管”工作中心予以大力倾斜和支持，为创建工作提供有力支持。我们搞“大综管”，总的原则是不增编、不增人，只增效，但一些必要的经费还是要保证的。我们要算大账、算长远账，实施“大综管”后，人员整合了，突击运动少了，我们把搞突击的钱用在日常管理上，总体来看管理成本只会降低，不会增加。
（六）工作要督办。区委办、政法委要加大督促检查力度，发现问题及时协调解决，特别是要对工作启动、方案实施、网格划分、人员整合工作开展专项督办。要把督办工作着力点放在未落实的关键环节上、任务完成的质量上和完成任务的时限上，决不允许说了不算，只说不干。要加大绩效考核力度，将“大综管”工作中心建设工作情况列为对各级党委政府及各有关部门的重要考核内容。对不能如期完成建设任务的，坚决启动责任追究机制，严肃追究有关领导和直接责任人的责任。
当前，我们的工作主要是抓两个，一个是抓发展，确保龙岗经济又好又快发展；一个是抓稳定，今天召开视频会议，全面铺开建立“大综管”新格局工作，就是我们积极应对城市和社会管理出现的新情况、新问题，探索打造和谐龙岗平安龙岗的治本之策，我们一定要抓紧推进，全面落实，确保这项改革和全年各项任务顺利完成。
